Le droit négocié de l'assurance chômage a du plomb dans l'aile

Le 5 octobre 2015, le Conseil d'Etat a annulé l'agrément de la convention d'assurance chômage.

Pour rappel, l'assurance chômage est gérée par l'Unedic, organisme paritaire composé des organisations syndicales et patronales représentatives au niveau national interprofessionnel. Ce sont ces derniers qui, dans le cadre des conventions d'assurance chômage, conventions collectives régies par des règles particulières du Code du travail, gèrent les cotisations sociales dédiées à la prise en charge financière des demandeurs d'emploi et décident des modalités selon lesquelles les ces derniers sont indemnisés. L'une des particularités de cette convention réside dans le fait que son entrée en vigueur est subordonnée à un agrément ministériel. Cet agrément a pour effet de rendre obligatoires les dispositions de l'accord pour tous les employeurs et salariés compris dans le champ d'application professionnel et territorial de cet accord (C. trav. Art. L. 5422-21). Or, pour pouvoir agréer la convention, le Ministre doit s'assurer de la légalité de l'accord. Plus précisément, l'article L. 5422-22 dispose que «  ces accords ne doivent comporter aucune stipulation incompatible avec les dispositions légales en vigueur, en particulier avec celles relatives au contrôle de l'emploi, à la compensation des offres et des demandes d'emploi, au contrôle des travailleurs privés d'emploi, et à l'organisation du placement de l'orientation ou du reclassement des travailleurs sans emploi ».

La dernière convention avait été conclue le 22 mars 2014, du côté syndical, par la CFDT, la CFTC, la CGT-FO et, du côté patronal, par le MEDEF, la CGPME et l'UPA. Agréée par un arrêté du 25 juin 2014, la convention est donc entrée en vigueur le 1er juillet 2014.

Les associations et les syndicats requérants ont saisi le Conseil d'Etat d'un recours pour excès de pouvoir visant à annuler l'agrément de la convention d'assurance chômage.

Deux dispositions étaient en particulier visées, l'article 21 §2 et l'article 27 § 2. La première prévoit la faculté de différé le versement de l'allocation de retour à l'emploi ; la seconde détermine les modalités de recouvrer les sommes indues. La convention prévoyait notamment la faculté pour Pôle emploi d'obtenir le remboursement des sommes perçues au titre de l'allocation de retour à l'emploi (ARE) équivalent à celles perçues par le salarié au titre de la rupture de son contrat de travail et supérieures au montant défini par la loi. Il s'agissait aussi bien des indemnités dues par l'employeur à la suite de la rupture de son contrat de travail que des dommages-et-intérêts octroyés en cas de licenciement irrégulier ou injustifié. Pôle emploi récupérait le montant de ces sommes de deux manières : soit elles étaient déduites de l'ARE versée au demandeur d'emploi, dont le versement était donc différé, soit le demandeur d'emploi devait rembourser le trop-perçu à Pôle emploi.

De cette manière, l'Unedic entendait économiser deux milliards d'euros au régime d'assurance chômage sur une période de deux ans.

Juge de la légalité des actes administratifs, le Conseil d'Etat a donc décidé d'annuler l'arrêté du 25 juin 2014 qu'il a jugé illégal. Selon lui, le Ministre ne pouvait agréer les stipulations de l'accord qui sont contraires aux dispositions légales en vigueur.

D'une part, ces stipulations portent illégitimement atteinte au droit de ces salariés car elles aboutissent à ce que certains salariés victimes d'un licenciement dépourvu de cause réelle et sérieuse puissent être privés de l'intégralité des sommes destinées à assurer la réparation du préjudice  (Considérant 13).

D'autre part, l'annulation décidée par le Conseil d'Etat est justifiée par l'incompétence des interlocuteurs sociaux à déterminer les modalités de récupération des sommes indues et des sanctions (Considérant 16). Selon la Haute juridiction administratives, les dispositions du Code du travail habilitent seulement ces derniers à définir « les mesures d'application » du versement des allocations versées aux demandeurs d'emploi.

Art. L. 5422-20 : Les mesures d'application des dispositions du présent chapitre, à l'exception des articles L. 5422-14 à L. 5422-16 et de l'article L. 5422-25, font l'objet d'accords conclus entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés.

Ces accords sont agréés dans les conditions définies par la présente section.

En l'absence d'accord ou d'agrément de celui-ci, les mesures d'application sont déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Plus précisément, le Conseil d'Etat estime que « si, au sein de ce chapitre, l’article L. 5422-5 du code du travail fixe les règles de prescription applicables en cas de versement indu de l’allocation d’assurance, la détermination des modalités de récupération forcée d’un tel indu et de contestation d’une telle récupération ne peut être regardée comme une mesure d’application de ces règles [….] ; par suite, les requérants sont fondés à soutenir que les parties à la convention n’étaient pas compétentes pour prévoir que les allocations de chômage indûment versées seraient recouvrées par retenues sur les allocations à verser, y compris en cas de contestation par l’intéressé du bien-fondé de l’indu ainsi recouvré ».

  Malgré tout, le Conseil d'Etat temporise les effets de sa décision. En effet, les dispositions de l’arrêté du 25 juin 2014, autres que celles mentionnées aux articles 1^er et 4, ne sont annulées qu'à compter du 1^er mars 2016.

Assurément, cette décision intervient dans un moment important où le Gouvernement entend revoir la place de la négociation collective par rapport à la loi et renforcer le pouvoir normatif des interlocuteurs sociaux à l'égard des salariés. Assurément, elle invite à réfléchir aux conséquences que peut avoir ce renforcement qui peut, comme l'a jugé le Conseil d'Etat, porter atteinte aux intérêts individuels des salariés. Elle invite aussi à réfléchir sur les finalités que poursuit aujourd'hui les interlocuteurs sociaux chargés de la gestion de l'assurance chômage et à se demander jusqu'où la recherche de l'équilibre financier et budgétaire peut justifier de porter atteinte aux intérêts des usagers du service public de l'emploi.